基层论坛：人大主导立法与立法引领推动作用之间的联系
稿件来源：人民之声报 发布时间：2018-05-09 16:36:19
党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”要切实发挥立法的引领推动作用，这就需要我们重新审视迈入新时代立法与改革的关系，及时把握国家重大改革的方向和举措，实现立法决策与改革决策相衔接，使立法引领改革进程，推动经济社会协调发展。
“发挥人大在立法中的主导作用”与“发挥立法的引领推动作用”都是《决定》关于立法工作的新论断新要求，两者有着各自的内涵与功能，但彼此之间也有着内在的联系，不能孤立地看待。正确认识和解决好两者的关系，是完善社会主义法律体系并向改革开放要动力进而推进平衡充分发展的重要理论基础。
第一，前者是实现后者的手段和保障，后者是实施前者的目标与依归。简言之，二者是手段和目的的关系。发挥人大在立法中主导作用，是完善人民代表大会制度、提升人大的权威、遵循立法规律的必然要求，但最终目的是通过科学和民主的立法来推进改革与发展，满足人民日益增长的美好生活需要，并兼顾社会的整体稳定。由人大来主导立法就是让最广大的人民来把握立法的方向和内容，制定出不掺杂部门利益且反映人民共同意愿的法律。这是“一切权力属于人民，人民行使国家权力的国家机关是各级人大”的宪法要求。我国以往的立法体制过于强调立法的效率和行政管理的需求，忽视了立法的民主本质和人民基本权利的保障。在我国，人大不能有效主导立法存在深刻的制度原因，比如我国的法律保留制度仅列举了一些须保留的事项，而其他国家一般会确立具体标准;我国的行政部门可以通过制定法规规章来影响公民权利，但法治发达国家需要立法机关的具体授权;我国的人大对行政部门的规范性文件只要求备案，但有些国家则明确议会的审查批准是其生效的要件;即使是人大自身的立法活动，行政机关也会通过显性制度和潜在规则去影响立法机关的决策，以固化或者扩充本部门的利益。如果这种现象不扭转，立法机关的威信将受到影响，改革与发展也得不到更好的保障。
第二，两者的实现都依赖于法治的全面进步。立法只是国家主权者表达意志的方式，尽管它是公认的最为重要的国家权力，但若没有良好的法治意识和实施环境，即使法律制定得非常符合社会发展要求，它也只不过是法治这个“木桶”上最长的“一块木板”而已，而法治的水平却是由它的“最短的一块木板”决定的，有法不依、执法不严、违法不究是对法治的最大伤害。对国家机关来说，法律的实施包括适用和遵守两个方面，所谓科学立法、严格执法和公正司法，在法治意义上讲，就是公权机关必须依法行权，即以守法的方式来适用法律。它和全民守法不同的是，后者只有守法的义务而没有适法的权力。因此，公权机关的守法情况更具有重要意义，它能对公民权利产生重大影响并对公民的守法产生示范效应。以往人大在立法活动中不能很好发挥主导作用，内在原因很复杂，但至少与行政优位直接相关。较为常见的情形是，一些政府在执法活动中没有严格执行法律，而大量适用自己制定的规范性文件，即使它们违背法律法规也很少自我纠正。在司法领域，最高人民法院的司法解释有时比较任性，对法律具体适用以外的问题作出抽象性规定，有时会出现僭越立法权的情形，这也是对人大立法主导权的侵犯。在凡此种种问题的影响下，公民守法问题长期得不到改善，加上我国的法律普遍制定得比较原则，缺乏明确的行为指引和责任约束，同时存在泛道德化的特点，遵守法律和追究法律责任都存在一定的难度，由此导致法律实施中出现一些问题。这些问题必须要得到妥善解决，否则人大主导立法的意义和功效将大打折扣，立法引领推动改革也就无从谈起。
第三，两者的相得益彰需要处理好几个关系。一是正确处理好立法与实践的关系。发挥立法的引领推动作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。既做到确保法律有实践的坚实支撑，又做到实践有法律的理性引导;既要使法律不脱离实践增强其前瞻性，又要使法律更充分、更及时地反映实践、引导实践。二是正确处理好立法与改革的关系。坚持立法先行，引领改革发展，是我国进入新时代经济社会发展的客观要求。当前，改革已经进入攻坚期和深水区。不少改革关涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题根源和解决良策。立法作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的国家公器，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的伟大实践中，可以汇集民意，找准突破口，进行系统谋划、顶层设计和综合配套，从而引领和推动各项改革特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。
第四，两者的并驾齐驱需要采取有效的抓手和保障措施。首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议;在同级党委决策后，审慎地通过制度设计确保党委重大决策部署贯彻落实。其次，通过立法机关在立项选择、制度设计和审议表决等环节发挥主导作用，进一步体现立法的引领和推动作用。面对新时代遇到的新情况新问题，需要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权。同时，还要从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可以下放到地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方的立法权限以及事权划分，充分发挥中央和地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。此外，还要从立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。（作者系媒体资深撰稿人、专栏作家）
“发挥人大在立法中的主导作用”与“发挥立法的引领推动作用”都是《决定》关于立法工作的新论断新要求，两者有着各自的内涵与功能，但彼此之间也有着内在的联系，不能孤立地看待。正确认识和解决好两者的关系，是完善社会主义法律体系并向改革开放要动力进而推进平衡充分发展的重要理论基础。
第一，前者是实现后者的手段和保障，后者是实施前者的目标与依归。简言之，二者是手段和目的的关系。发挥人大在立法中主导作用，是完善人民代表大会制度、提升人大的权威、遵循立法规律的必然要求，但最终目的是通过科学和民主的立法来推进改革与发展，满足人民日益增长的美好生活需要，并兼顾社会的整体稳定。由人大来主导立法就是让最广大的人民来把握立法的方向和内容，制定出不掺杂部门利益且反映人民共同意愿的法律。这是“一切权力属于人民，人民行使国家权力的国家机关是各级人大”的宪法要求。我国以往的立法体制过于强调立法的效率和行政管理的需求，忽视了立法的民主本质和人民基本权利的保障。在我国，人大不能有效主导立法存在深刻的制度原因，比如我国的法律保留制度仅列举了一些须保留的事项，而其他国家一般会确立具体标准;我国的行政部门可以通过制定法规规章来影响公民权利，但法治发达国家需要立法机关的具体授权;我国的人大对行政部门的规范性文件只要求备案，但有些国家则明确议会的审查批准是其生效的要件;即使是人大自身的立法活动，行政机关也会通过显性制度和潜在规则去影响立法机关的决策，以固化或者扩充本部门的利益。如果这种现象不扭转，立法机关的威信将受到影响，改革与发展也得不到更好的保障。
第二，两者的实现都依赖于法治的全面进步。立法只是国家主权者表达意志的方式，尽管它是公认的最为重要的国家权力，但若没有良好的法治意识和实施环境，即使法律制定得非常符合社会发展要求，它也只不过是法治这个“木桶”上最长的“一块木板”而已，而法治的水平却是由它的“最短的一块木板”决定的，有法不依、执法不严、违法不究是对法治的最大伤害。对国家机关来说，法律的实施包括适用和遵守两个方面，所谓科学立法、严格执法和公正司法，在法治意义上讲，就是公权机关必须依法行权，即以守法的方式来适用法律。它和全民守法不同的是，后者只有守法的义务而没有适法的权力。因此，公权机关的守法情况更具有重要意义，它能对公民权利产生重大影响并对公民的守法产生示范效应。以往人大在立法活动中不能很好发挥主导作用，内在原因很复杂，但至少与行政优位直接相关。较为常见的情形是，一些政府在执法活动中没有严格执行法律，而大量适用自己制定的规范性文件，即使它们违背法律法规也很少自我纠正。在司法领域，最高人民法院的司法解释有时比较任性，对法律具体适用以外的问题作出抽象性规定，有时会出现僭越立法权的情形，这也是对人大立法主导权的侵犯。在凡此种种问题的影响下，公民守法问题长期得不到改善，加上我国的法律普遍制定得比较原则，缺乏明确的行为指引和责任约束，同时存在泛道德化的特点，遵守法律和追究法律责任都存在一定的难度，由此导致法律实施中出现一些问题。这些问题必须要得到妥善解决，否则人大主导立法的意义和功效将大打折扣，立法引领推动改革也就无从谈起。
第三，两者的相得益彰需要处理好几个关系。一是正确处理好立法与实践的关系。发挥立法的引领推动作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。既做到确保法律有实践的坚实支撑，又做到实践有法律的理性引导;既要使法律不脱离实践增强其前瞻性，又要使法律更充分、更及时地反映实践、引导实践。二是正确处理好立法与改革的关系。坚持立法先行，引领改革发展，是我国进入新时代经济社会发展的客观要求。当前，改革已经进入攻坚期和深水区。不少改革关涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题根源和解决良策。立法作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的国家公器，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的伟大实践中，可以汇集民意，找准突破口，进行系统谋划、顶层设计和综合配套，从而引领和推动各项改革特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。
第四，两者的并驾齐驱需要采取有效的抓手和保障措施。首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议;在同级党委决策后，审慎地通过制度设计确保党委重大决策部署贯彻落实。其次，通过立法机关在立项选择、制度设计和审议表决等环节发挥主导作用，进一步体现立法的引领和推动作用。面对新时代遇到的新情况新问题，需要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权。同时，还要从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可以下放到地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方的立法权限以及事权划分，充分发挥中央和地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。此外，还要从立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。（作者系媒体资深撰稿人、专栏作家）