备案审查不能止于“决定”“命令”

　　一些地方政府发布《秸秆禁烧公告》，并规定有违反者将予以“罚款或拘留”。对《秸秆禁烧公告》是否需要同级人大常委会备案审查，有两种不同的意见。有人认为，该公告涉及规范村民的秸秆处理权，应属于非立法性规范性文件的范畴，需要备案审查；有人则认为，法律只规定人大常委会有权撤销本级政府不适当的“决定、命令”，公告是否适当，人大常委会无权过问。
 
　　监督法第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”这一规定明确了规范性文件备案审查的范围。但是，在实践中，对“本级政府发布的不适当的决定、命令”，却很难把握。
 
　　“决定”“命令”作为狭义的公文概念，很好理解，指的是“决定”和“命令”两种公文形式。通过多年的探索和实践，政府作出的“决定”和“命令”向同级人大常委会报送备案，无论是理论界还是实践者，都没有异议。但从现实情况来看，有些文件名称中虽然没有“决定”“命令”的字样，如通知、通告、政府办公会议纪要、市长办公会议纪要等，但是其内容却涉及公民、组织的权利义务。这类文件，因制定机关认为不属于“决定”“命令”等法律规定的规范性文件，而不向人大常委会报送备案。还有一些文件，名称中虽然有“决定”“命令”的字样，比如政府作出的表彰先进之类的决定，只有单一的指向性，本不需备案，却向人大常委会进行了报送。
 
　　上述问题的焦点也在于此。《秸秆禁烧公告》，因其名称是“公告”，有人认为，不属于向人大常委会报送的范围。但其中明确规定有违反者将予以“罚款或拘留”，这就涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务。笔者认为，应将此纳入人大常委会备案审查的范畴。人大常委会开展规范性文件备案审查工作，不能只根据文件标题中有没有“决定”“命令”的字样来确定是否备案审查，而应当透过现象看本质，根据文件的内容确定，看文件是否具有普遍的约束力、是否可以反复适用、是否涉及规范公民、组织的权利和义务。
 
　　规范性文件备案审查是监督法赋予人大常委会的一项重要职权，目的是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一。党的十八届四中全会决定要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。因此，地方人大常委会在规范性文件的备案审查上，应积极作为，主动审查，凡是涉及公民、法人及其他组织权利和义务的规范性文件，都应纳入审查范畴。谨防一些地方政府利用制度的漏洞和文字上的游戏，来规避备案审查监督，以确保法制的尊严和统一。卢鸿福